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專論與專訪
家藥品監督管理局。2003年又進一步併入了衛生
部預防司的部份職權，擴充為食品、藥品監管機
構，更名為國家食品藥品監督管理局(簡稱「藥監
局」)。各省、地（市）、縣也隨之改革。從此，原來
分散的權力集中到了藥監局一家。
權力的過分集中很可能帶來權力的被濫用，
中央對此是有所防範的。在中央機關「三定」(定機
構、定職能、定編制)方案討論的前前後後，也開
始採取了相應措施。最為重要的是國家制定並頒
布了《行政許可法》(2003年8月27日通過，2004年
7月1日起施行)。該法嚴格規定「只有國家法律和
政府行政法規才可以設定行政審批事項」，並明確
禁止任何部門以所謂「規範性文件」設定行政許可
的行為。
鄭筱萸，或者說是鄭筱萸主持下的國家藥監
局，又是怎麼做的呢?檢察機關在起訴鄭筱萸玩忽
職守罪時，指控其「在全國範圍統一換發藥品生產
文號專項工作中，違背重大事項請示報告制度和
民主決策程序，草率啟動專項工作；嚴重不負責
任，對這一事關國計民生的藥品生產監管工作未
作認真部署，並且擅自批准降低換發文號的審批
標准」(根據新華社消息)。這裡突出強調他“違背”
關鍵性的制度和程序，“擅自”降低標準，造成嚴
重後果。把兩套標準統一為一套標準是正確的。
在統一標準的過程中，對過去按地方標準批准的
數以萬計的文號作出適當處理也是必要的。在這
裡，發生的最重要的程序性錯誤，是以部門規章
性文件代替了衹有立法機構和政府才具有的「設定
行政審批事項」的權力。他們無視《行政許
可法》，兩度通過部門規章性文件大範圍
地調整與設立行政許可：2002年頒布了
《藥品註冊管理辦法》(試行)，2005年頒布
了《藥品註冊管理辦法》，均以鄭筱萸的名
義頒布實施。從而給胡作非為和貪贓枉法
舖平了道路。
程序問題並非只是「等因奉此」那一套
官樣文章。從古到今，立法、司法、行政
機構的設立，其職權的協調和互相制約，
都不是為了養一堆吃閑飯的人。由於利益
的不同導致立場的不同，立場的不同又使
它們從各自不同的角度去審視同一個問
題，最終就可能達到一個接近完善的境
地，這就是糾錯機制，通過部門之間的又對立又
統一的關係來防止權力的被濫用。也就是說，通
過政府各部門之間的制約也不失為一種過渡性質
的糾錯機制。香港保健協會董事郭次儀先生對目
前政府各部門的關係，概括為：「有時是相輔相
成，有時又是相反相成。」後者就是為了糾錯，他
的確道出了箇中奧妙。正是在這個問題上，鄭筱
萸主持下的國家藥監局，從廣大醫藥管理幹部長
期追求的合理集權，到兩度擅自設定部門行政許
可的非法擴權，繞過了《行政許可法》所設定的法
定程序，兩度通過部門規章性文件大範圍地調整
與設立行政許可，從此，他走上了一條「執法犯
法」的不歸之路。
機制上的嚴重缺陷
糾錯機制的失效，暴露了當時存在機制上的
嚴重缺陷。我1990年調到中醫藥管理局工作，作
為「管中藥的」中醫藥管理局，與醫藥管理局、衛
生部藥政局是性質相近的三個部門之一。上班沒
幾天，有位新聞記者就直言不諱地對我說：「老記
們對你們這三個部門有個評價：醫藥管理局作風
最好，藥政局次之，中醫藥管理局又次之。」這至
少代表了一種口碑。但是，曾幾何時，醫藥管理
局這個在老記們心中口碑最好的部門，今天卻落
到這個地步！教訓何在?除極少數人的腐敗而外，
就藥監改革而言，問題出在當年那個以醫藥管理
局為基礎成立食品藥品監督管理局的決定上。如
此一來，由於醫藥管理局感情上無法割斷與之朝
夕相處達數十年之久的各個醫藥企業的聯繫，在
